《民主推進器：兩岸三地的公民社會》



公民，是社會對於國家權力和市場獨占的制衡。當一個社會將「民主參與」視為每個人都享有的權利，這才是名符其實的民主。本書完整介紹「公民社會」及「非營利組織」的理論源起，親身採訪兩岸三地逾十位學者專家的觀察，包括：江明修、林淑馨、徐世榮、陳健民、陳錦棠、陸宛蘋、蕭新煌、顧忠華、上海社科院副研究員、香港社會福利署主任等人的見解，直擊台港中三地的公民社會發展現況。民主再推進，需要每一位公民挺身而出！



本書特色



完整介紹「公民社會」及「非營利組織」的理論源起

親身訪問兩岸三地逾十位學者及香港社會福利署

詳細比較台港中的公民社會

張五岳，蕭新煌，江明修，顧忠華，陳健民等

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  作者介紹

  
  
  
  
  蘇佳善
  
  臺灣澎湖人，淡江大學中國大陸研究所碩士、中央警察大學行政警察組畢業。
  
  曾任內政部新聞科科長（2000~）、社會司社會團體科科長（2005~），現任內政部合作及人民團體司合作行政管理科科長（2013~）。
  
  

民主推進器：兩岸三地的公民社會－目錄導覽說明霧峰區水晶店

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  推薦序／張五岳
  
  推薦序／蕭新煌
  
  推薦序／江明修
  
  推薦序／顧忠華
  
  推薦序／陳健民
  
  推薦序／陳錦棠
  
  推薦序／許水德
  
  推薦序／張博雅
  
  
  
  Chapter 1導論
  
  「非營利組織」研究概況
  
  「社會運動」研究概況
  
  本書的切入點
  
  
  
  Chapter 2公民社會
  
  概念
  
  理論
  
  發展
  
  特徵
  
  公民社會與國家關係
  
  
  
  Chapter 3非營利組織
  
  概念
  
  理論
  
  興起的背景
  
  社會角色與功能
  
  台港中非營利組織的歷史
  
  台港中的法規制度
  
  台港中的非營利組織與政府關係
  
  
  
  Chapter 4台港中的公民社會發展論壇
  
  概念
  
  發展比較
  
  與政府及市場關係、影響與作用
  
  關鍵與挑戰
  
  
  
  Chapter 5結語
  
  發現
  
  結論
  
  建議
  
  
  
  後記
  
  參考書目
  
  
  
  附錄兩岸三地學者訪談記錄
  
  編號代碼：A／林淑馨
  
  編號代碼：B／顧忠華
  
  編號代碼：C／徐世榮
  
  編號代碼：D／蕭新煌
  
  編號代碼：E／江明修
  
  編號代碼：F／大陸學者
  
  編號代碼：G／陳健民
  
  編號代碼：H／陳錦棠
  
  編號代碼：I／陸宛蘋
  
  

推薦序



自從2008年以來兩岸關係由形式嚴峻變成形式和緩，兩岸三地的各項交流也日益頻繁。在政治上，台灣的海基會與大陸的海協會已經舉行了九次高層會談，簽署了19項協議；在經濟上，去年兩岸之間的貿易金額已經達1600億美金之多，在社會上兩岸人民往返的人次已達八百萬左右，今年大陸與港澳來台的旅客已經佔台灣境外觀光客的半數以上。面對兩岸三地發展難得的新格局，強化政治互信與經貿互利，頓時成為三方推動關係發展的主旋律。個人認為，兩岸三地的和平與發展，如果沒有廣大人民的互信、互助、互諒與互解為基礎，是不可能建構起真正和平穩定與可持續發展的兩岸關係。



在1840年以前，兩岸三地擁有共同的血緣、歷史與文化，但一百多年來各自歷經了英國、日本的殖民統治與兩岸超過一甲子的分治，使得兩岸三地的政治、經濟、社會發展迥異。暫時擱置政治歧見、不同經濟發展模式，在社會與文化內涵上，如何真誠面對歷史所遺留下的若干差異，如何相互理解？相互觀摩？乃至相互借鏡，這是兩岸三地建構和平開創新局首先亟需面對與思索的第一要務。



個人認為在兩岸三地的互動中，長期來台灣所發展出的公民社會與文化，可以說是中華文化在現代化實踐中，相當值得重視珍惜與發揚的可貴資產。台灣不僅保存最完整的中華文化，其更根基深入民間，並融合移民特色和西方元素，加上近年新移民帶進的東南亞文化，他們相互衝撞與影響，不僅呈現出多元且涵納百川的特色，更能和平共處。如全球三大宗教盛事之一的大甲媽祖遶境，吸引兩岸數十萬民眾參與，這些民眾也並非全數為媽祖的忠貞信徒。



台灣也有根基相當深厚且充滿活力的志工文化，從全球性的到村里社區性的處處可見。其中以慈濟功德會最為國際社會所贊譽。45年前，證嚴法師看到病患因無人救治流下的一攤血，毅然走出清修室內，發動30位家庭主婦每天以竹筒存5毛錢，創辦「克難慈濟功德會」；如今慈濟功德會散布全球72國，為中國人與華人社會最受全球肯定的慈善機構，TIME更票選證嚴法師為2011年世界百大影響人物之一。它也是第一個獲准在中國大陸成立的慈善事業基金會，2010年聯合國召開經濟及社會理事會大會，會中正式通過「佛教慈濟基金會」（Buddhist Tzu Chi Foundation）成為「聯合國經濟及社會理事會非政府組織的特殊諮詢委員」（NGO in Special Consultative Status with ECOSOC）。慈濟致力於社會服務、醫療、教育等，被譽為「台灣的良心」。



台灣不僅有慈濟服務遍及全球的慈善團體，也有如陳樹菊一樣獨自一人行善的案例。陳樹菊是台東中央市場菜販，多年來共捐出了近1000萬新台幣作為慈善用途，包括幫助兒童和孤兒，以及建立圖書館等，美國《時代》雜誌和《富比士》雜誌分別將她選入了2010年最具影響力時代百大人物之「英雄」項目第八位和2010年亞洲慈善英雄人物第48位，2010年，她獲得了《讀者文摘》頒發的第4屆年度亞洲英雄獎。除了陳樹菊外，美國富比世雜誌2011年也公布，花蓮縣82歲榮民洪中海，榮登亞洲慈善英雄榜，因為他將畢生積蓄跟退休金600萬，捐給花蓮榮民服務處，照護花蓮地區的榮民遺孤，他說，錢夠用就好，這筆錢用在別人身上比在自己身上有用。富比世特別指出，此次評選不以捐贈金額多寡或在個人財產中所占百分比為標準，而是把目標擺在喚起大眾注意各種各樣的善人和義舉，從而鼓勵人們行善。



我多年來經常往返於兩岸三地，更經常接待來自大陸與港澳的各式各樣團體，走了不少地方，也接觸不少事務，對於台灣這塊土地或許有著濃厚複雜的情感，從大城市到偏遠山區，我經常因為這些默默耕耘的團體與個人而感動，也深感在兩岸三地互動中，他們不僅應該被重視，更應該發揮它應有的功能。如今長期以來擔負我們內政部主管與服務上萬個民間團體的蘇佳善君，有意將他的碩士論文出版，作為指導教授，我認為蘇君這本理論與實務兼具之大作，對於了解兩岸三地公民社會的特質與發展，可謂難得的入門書與工具書。是以特別予以推薦，也期待兩岸三地的公民社會對於兩岸關係的和平與發展，能扮演與擔負起更積極的功能角色。



張五岳 2013.10

西方學者約翰?奈思比（John Naisbitt）說：「世界唯一不變的就是變」。眾所皆知，政府制度對一個國家的經濟競爭力和社會發展具有重大的影響。美國學者策略大師麥可?波特認為現在政府要實施的優先政策太多，無法同時推進這些效率；而適宜的政府政策和優先順序隨著國家本身的變化而變化；且國際局勢也在變化。在這些複雜性的前提下，政府應努力思考如何讓政府運作既可減少失靈，又能提高行政效率，爭取人民的支持，以因應環境的變遷與挑戰。

政府必須在政策上與制度上為公民社會建構一個良好的發展環境，使民間組織能夠健康發展，才能讓國家與社會的發展。反之，政府如果仍然因循苟且，無法體認環境的現實與人民的需求，仍採取靜態治理模式去治理國家與社會，不僅將錯失在兩岸三地競爭的優勢，甚至可能被超越，影響國家整體的發展與國際競爭力。

首先，建構完善的法規環境。台灣於1999年發生921大地震後，民間組織發揮極大的組織力與動員力，自動自發投入救災行動，讓政府與國際有目共睹，但現行人民團體法仍有太多行政管制，影響民間組織的發展。像鄰國日本於1995年發生阪神大地震後，短短三年的時間制定相關法規與制度，於1998年通過《特定非營利活動促進法》，以鼓勵非營利組織的發展。但台灣九二一大地震發生已逾十年，政府的法規仍然在原地踏步，未積極檢討研修不合時宜之法規。因此，政府必須全面檢視人民團體法等相關法規，將不符合時勢潮流與社會環境的需要，予以大幅鬆綁或簡化，使之與時俱進。

甚至制定《非營利組織促進法》或《社會團體法》或《結社法》作為人民結社之基本法，以取代具有濃厚「戒嚴時期」色彩的《人民團體法》，讓結社朝簡易、公開、透明、自主等。同時讓職業團體依其各別法規運作，將政黨及政治團體納入《政黨法》中規範，並在稅法上予以立案團體賦稅上的優惠，為社會注入新氣象，以促進公民社會的發展。此外，台灣社會欠缺捐款風氣，導致非營利組織要進行募款相當困難，不利團體的健全發展。民國95年公布施行的《公益勸募條例》雖填補了這個問題，但該法在歷經幾次重大天然災害，對於勸募團體的募款管理機制是否已經出現漏洞或缺陷，有能力募款之團體寥寥可數，絕大多數團體均募不到款，僅集中在極少數的團體，造成社會資源分配不均，應即檢討修法之必要。

此外，為協助非營利組織健全發展，應讓非營利組織資訊公開及財務透明，接受社會大眾的監督，鼓勵企業與社會大眾捐贈，稅法上的優惠與減免亦應配合檢討放寬。

其次，成立專責單位，統一事權。依人民團體法第3條規定，本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但受到戒嚴的影響，人民組織團體受到嚴重的抑制，非經政府許可不得成立，根據內政部統計資料顯示，解嚴前全國社會團體僅七百多個，在團體數與業務量少之前提下，在中央主管機關並未成立一個專責單位負責承辦該項業務。而將其置於主管社會福利的社會司下分科辦事，直轄市、縣（市）政府社會局（處）更是以兼辦人力辦理該項業務。但解嚴後，人民團體數量呈現45度仰角成長，從內政部統計資料顯示，短短20幾年間臺灣從中央到地方的社會團體發展，自民國76年解嚴的1萬多個發展到102年4.1萬多個，20幾年間成長約4倍。

若從地方政府所轄地方性社會團體數觀之，依據內政部統計資料顯示從民國68年的3265個至民國101年的2.9萬個，地方性社會團體成長近10倍；若就中央政府所轄全國性社會團體數來看，依據內政部統計資料顯示，自民國66年的486個發展至民國76年解嚴前的734個，成長近一倍，而從民國76年解嚴後至民國102年6月底全國性社會團體數為1.1萬多個，約佔全國社會團體總數的三分之一，成長高達15倍之多，尤其是全國性社會團體從民國97年起每年更以近七百個社團申請成立，顯示人民籌組全國性社會團體，提升組織層級，擴大組織範圍，強化組織影響力的意願高於地方性社會團體。這可從民國100年及101年全國性社會團體申請設立更連續兩年突破一千個，這些不僅僅是數字的變化而已，進一步言，實肇於台灣實施政治民主的一種體現，加以社會開放、自由、多元發展、經濟水平提高及教育普及等因素下加速催化此一民主成果，顯示在政治民主及社會開放下台灣人民對結社的重視與需求，深具意義。

民間團體的蓬勃發展，在型態上也呈現多元化與多角化，但依序仍以社會慈善類、學術文化類、經濟類、宗教類、醫療衛生類、體育類等六大類為最，約佔九成。社會團體不僅蓬勃發展，其對社會的影響力與功能也與日俱增，正所謂質與量的增加，意指團體影響力不斷的增加，相對的政府管理弧度亦為之擴大。但作者研究發現，政府並未在政策或制度上適時調整，以符合時代潮流及回應民間的需求。

而值政府組織改造，政策上政府雖已決定在行政院內政部下設立一個專責單位，惟名稱上卻捨「公民社會司」或第三部門司」或「民間組織司」或「民間團體司」或「社會組織司」或「社會發展司」等，既宏觀也符合國際潮流的治理單位，而就「合作及人民團體司」此一狹隘格局的名稱，殊為可惜！（目前大陸是於國務院民政部下設立「民間組織管理局」統一管理事權）並將目前分散在中央各個部會為主管機關的財團法人（指基金會）業務予以納入該新成立單位輔導管理，以收事權統一之效。畢竟基金會之業務在中央各部會大多數係依附在機關內部的某一單位兼辦，這樣的安排，顯非妥適！

第三，培養專業人力，理論與實務並重。如前述，政府並不重視民間組織蓬勃發展的事實，加上非營利組織在台灣社會無法像西方發達國家蔚為一個就業市場，以至無法獲得學術教育機構的響應，培訓專業知識與人力，導致非營利組織不僅欠缺專業人力，在工作不穩定，待遇少，又無相關福利保障下，雖然民國98年5月1日起，人民團體之工作人員適動基準法，看似多了一些保障，其實是不夠與不足的，故工作人員的流失率偏高，導致民間組織出現諸多會（業）務運作上的問題，影響團體的發展與和譪；反觀，在政府機關內部負責的人員儘管累積豐厚的實務經驗，惟專業知識不足，在組織內部又被邊緣化，無視業務與人力配置的不當，影響政府行政效率，而組織成員欠缺政策規劃能力與不具宏觀的視界，難以提高服務品質及政府形象，不利於公民社會的發展。

第四，培養公民性，建立合作與互補關係。公民社會是各種人際關係、團體之間的關係，以及它與國家及市場的關係的一種集合，這些皆屬外顯方面。然而，這些關係所賴以建立的價值，主要藉由內在的培養所促成的，這個內在的英文Civility被譯為「公民性」、「公民習性」或「公民精神」，主要包括兩個意義，一是指個人的修養。二是指社會集體的價值。它的內涵是由日常中培養的禮讓習慣擴及為共同的集體自我意識。在這方面作者觀察到台灣社會雖然已經實施政治民主二十多年，社會開放並朝多元發展，但民眾對於民主的素養並未隨之提升，尤其對於「自由」的真諦，更常被輿論形容為自由過度，缺乏自律，還好台灣社會是一個「感性大於理性」的社會。是以，並未對社會構成嚴重的威脅與影響。至於香港受殖民因素的影響，較具國際化，公民性也較強；大陸由於長期受到中央集權統制的影響，加上教育並不普及，公民性的培養仍有很大的努力空間。

公民社會的目標之一是改變現代社會權力結構，促進窮人和社會弱勢群體福利的增進，並非為對抗政府與企業。公民社會的發展需要政府的重視與一套健全的法規制度，使非營利組織得以健全發展。少了這項關鍵因素，公民社會將不可能實現。無論如何，具有主體性的公民與倡導性的多元化公民社會組織，如能與國家與企業建立獨立而平等的合作夥伴關係，是公民社會發展的目的和方向，也是讓國家走向強盛與文明之鑰。